Минприроды хочет установить новые правила взимания экологического сбора. Соответствующий проект постановления правительства опубликован на портале обсуждения проектов нормативных актов. О готовящихся поправках и о ситуации в сфере обращения с отходами рассказывает Вадим Петров, юрист-международник, мастер государственного управления (MPA), статс-секретарь Экологической палаты России, Председатель Общественного совета при Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет).
Регулирование коснется 58 тыс. производителей и 71 тыс. импортеров, которые обязаны утилизировать отходы от использования товаров или уплачивать экосбор. Сейчас, по данным Минприроды, многие участники рынка игнорируют эти обязанности.
Для решения проблемы ведомство предлагает установить правила взимания экологического сбора, сформулировать порядок его расчета, определить порядок зачета или возврата излишне уплаченных сумм. Если документ будет принят, с 1 января 2025 г. производители и импортеры будут обязаны ежегодно самостоятельно рассчитывать экосбор и уплачивать его до 15 апреля в Росприроднадзор.
Проект постановления правительства представляет собой важный шаг в регулировании экологической ответственности производителей и импортеров товаров. Изменение правил после внесения поправок привнесет ряд положительных моментов.
Во-первых, упрощение процедур. Предполагается упрощение процедур расчета и уплаты экологического сбора, что может снизить административную нагрузку на бизнес.
Во-вторых, обеспечение прозрачности и учета. Введение более четких и прозрачных правил учета и отчетности позволит лучше контролировать соблюдение экологических норм.
В-третьих, установление четких процедур для зачета и возврата излишне уплаченных или излишне взысканных сумм экологического сбора. Это может повысить доверие бизнеса к системе и снизить финансовые риски.
В-четвертых, это шаг к стимулированию переработки. Возможное введение стимулов для компаний, занимающихся переработкой отходов, может способствовать развитию отрасли переработки.
Предложенные изменения выглядят позитивно с точки зрения упрощения и прозрачности процессов. Они могут способствовать повышению эффективности системы взимания экологического сбора и стимулировать компании к более ответственному подходу к вопросам экологии. Однако, как и в отношении любого нормативного акта, важно следить за тем, как эти изменения будут реализованы на практике.
Ключевой аспект, на который важно обратить внимание в проекте и что должно найти отражение в итоговом документе, — правила исчисления и формулы расчета для производителей, импортеров и утилизаторов, с учетом переходных периодов и понижающих коэффициентов. Например, в правилах, утвержденных постановлением от 08.10.2015 № 1073, в п. 6 представлена единая формула расчета экосбора. Однако наиболее полная методика расчета экосбора изложена в Федеральном законе от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее — Закон № 89-ФЗ).
Предложенные изменения в правилах взимания экологического сбора являются шагом в правильном направлении, но для достижения полной эффективности системы расширенной ответственности производителей (РОП) необходимы дополнительные меры и комплексный подход, решающий проблему принципиального противоречия двух систем ТКО и ОИТ (РОП). Поправки могут помочь улучшить ситуацию, но они должны быть частью более комплексного подхода.
Напомню, что в соответствии с п. 5 Указа Президента РФ «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 г. и на перспективу до 2036 г.» одной из основных целей развития страны является формирование экономики замкнутого цикла, обеспечивающей к 2030 г. сортировку 100% объема ежегодно образуемых твердых коммунальных отходов, захоронение не более чем 50% таких отходов и вовлечение в хозяйственный оборот не менее чем 25% отходов производства и потребления в качестве вторичных ресурсов и сырья. Общеизвестно, что самой проблемной и объемной (около 40% от общего объема) фракцией в составе отходов потребления является органика. Органические отходы препятствуют извлечению полезных компонентов — загрязняются полезные фракции, которые могли бы стать вторсырьем.
Пищевые отходы запускают анаэробные процессы (то есть гниение органики без доступа кислорода), что приводит к отравлению хрупкой экосистемы Арктики, воды, воздуха, почвы, начинают выделяться парниковые и свалочные газы, фильтрат, и, как следствие, создается негативное отношение общества, а также формируются проблемы конфликта с животными, приходящими на свалки. Органическим отходам можно найти лучшее применение, чем захоронение, — их утилизировать. Для этого в настоящее время ГД ФС РФ подготовлены соответствующие поправки в законодательство. Утилизация органики позволит значительно снизить объем захораниваемых отходов, улучшить санитарное состояние полигонов и их срок службы. А самое главное — это снизит уровень запаха от гниения органики на полигонах.
Эффективная организация обращения с отходами, которая основана на рациональном подходе к использованию ресурсов, позволит прийти к бережному отношению к арктической природе: к сбережению ценных ресурсов, к сглаживанию социального напряжения, к избавлению от риска возникновения бактериальных инфекций, конфликта человека с животными и т.д. Вывоз отходов и дальнейшее полигонное захоронение оказывают негативное воздействие на долгие годы, отравляют почву и водные ресурсы, требуя значительных средств на ликвидацию свалок.
Экономика замкнутого цикла предполагает вовлечение в утилизацию всех пригодных к повторному использованию отходов. Необходимый для этого механизм — расширенная ответственность производителей, принцип которой — платит загрязнитель, то есть производители и импортеры товаров и упаковок несут расходы по утилизации. Инструмент позволит организовать раздельный сбор отходов и значительно снизить объемы захоронения на полигонах.
Доля упаковки в составе отходов потребления, попадающих в твердые коммунальные отходы, составляет 17% по массе, ~50% по объему:
бумага и картон — 4 млн т (5,7%);
пластик — 3,1 млн т (4,4%);
стекло — 4,8 млн т (6,9%);
металлы — 0,5 млн т (0,7%).
Стоимость этого объема отходов упаковки, собранных раздельно от прочих отходов потребления, на рынке составляет, по оценочным данным, 130 млрд руб., в то время как стоимость этих же отходов в составе ТКО не превышает 20 млрд руб. Так как упаковка — самый распространенный отход, то распространение расширенной ответственности на производителей упаковки позволит сократить объемы захораниваемых отходов потребления вдвое.
Как протекала реформа РОП
В рамках понимания проблематики важно привести краткий ретроспективный анализ создания системы обращения с отходами. В СССР и РСФСР не было специального закона, регулирующего деятельность по обращению с отходами. Они размещались на свалках, в местах, определяемых муниципалитетами. Для регулирования размещения использовался набор государственных стандартов и санитарных правил. В 1994 г. Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ выпустило «Временные правила охраны окружающей среды от отходов производства и потребления в Российской Федерации», которые не имели статуса нормативно правового акта.
В 1998 г. Законом № 89-ФЗ был установлен государственный контроль за деятельностью в области обращения с отходами:
- введено общее понятие отходы производства и потребления;
- введено лицензирование деятельности по обращению с отходами;
- определены требования к объектам размещения отходов;
- определен источник финансирования — введена плата за размещение отходов на местах размещения с индивидуальных предпринимателей и юридических лиц;
- также предусматривалось создание программ по обращению с отходами, однако источники финансирования не были определены.
Поручением Президента РФ от 29 марта 2011 г. № Пр-781 руководителям высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации предписано в срок до 1 ноября 2011 г. обеспечить подготовку долгосрочных целевых инвестиционных программ обращения с твердыми коммунальными и промышленными отходами, основанных на комплексном подходе к процессу сбора и утилизации всех видов отходов.
В 2013 г. на совещании в Ново-Огарево президент России Владимир Путин заявил о необходимости создать системы регулирования сбора и утилизации отходов, сформировать рыночные и административные инструменты, которые обеспечивали бы эффективное обращение с отходами. Правительству Российской Федерации было дано поручение обеспечить экономическое стимулирование деятельности в области обращения с отходами (поручение Президента РФ от 26.04.2013 № Пр-929) с введением в России расширенной ответственности производителей по утилизации отходов от использования товаров и упаковки, в том числе предусматривалось:
- введение утилизационного сбора;
- утверждение перечня товаров и упаковки, в отношении которых будет применяться указанный сбор;
- создание государственного фонда, аккумулирующего утилизационные сборы и порядок расходования средств указанного фонда;
- приказом Минприроды России от 14.08.2013 № 298 утверждена комплексная Стратегия обращения с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами в Российской Федерации до 2030 г. Предметом данной комплексной стратегии являются отходы, которые образуются в многоквартирных и индивидуальных жилых домах в результате потребления товаров (продукции) физическими лицами и включают также товары (продукцию), использованные физическими лицами в целях удовлетворения личных потребностей и утратившие свои потребительские свойства. Стратегия предусмотрела выделение понятий ТКО и ОИТ.
В 2014 г. Федеральным законом от 29.12.2014 № 458-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об отходах производства и потребления“ и отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» (далее — Закон № 458-ФЗ) были введены два института:
- региональных операторов по обращению с ТКО;
- расширенной ответственности производителей (РОП) для утилизации ОИТ. Были введены понятия ТКО, ОИТ, утилизация, установлены приоритеты государственной политики в сфере обращения с отходами.
Закон № 458-ФЗ внес значительные изменения в систему обращения с отходами потребления, образующимися в домашних хозяйствах и объектах городской инфраструктуры. Ключевыми нововведениями стали институты регионального оператора по обращению с ТКО и расширенной ответственности производителя за утилизацию ОИТ. Понятие «твердые коммунальные отходы» (ТКО) определено в Законе № 89-ФЗ. ТКО представляют собой смесь различных веществ, материалов и изделий, образующихся в процессе потребления физическими лицами, а также в деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Отдельно выделяются «отходы от использования товаров» (ОИТ) — отходы, образовавшиеся после утраты товарами и их упаковкой потребительских свойств.
Основные различия в обращении с ТКО и ОИТ заключаются в следующем:
ТКО удаляются только региональным оператором, оказывающим коммунальную услугу по их обращению, в то время как ОИТ могут утилизироваться любыми лицами, имеющими соответствующую лицензию;
плата за удаление ТКО осуществляется по тарифу, а за утилизацию ОИТ — потребителем товара при его приобретении;
ответственность за утилизацию ОИТ возложена на производителей/импортеров товаров, в то время как удаление ТКО является обязанностью их собственников.
Таким образом, в процессе потребления первоначально при использовании товаров образуются ОИТ и только в случае их смешения с другими отходами они становятся ТКО.
Развитие института расширенной ответственности производителя должно обеспечить снижение образования ТКО за счет раздельного сбора ОИТ, исключить попадание в ТКО опасных отходов. В свою очередь, деятельность регионального оператора направлена на своевременное и безопасное удаление ТКО. Однако в перспективе, по мере роста раздельного сбора ОИТ, сортировка ТКО может стать нецелесообразной. Таким образом, ТКО и ОИТ представляют собой различные потоки отходов, требующие специфических подходов к организации их обращения. Эффективное взаимодействие двух новых институтов — регионального оператора и расширенной ответственности производителя — позволит повысить экологическую безопасность обращения с отходами потребления.
Институт региональных операторов
Введение института региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами неоднократно откладывалось (в 2015, 2017 гг.). Коммунальная услуга по обращению с ТКО введена с 1 января 2019 г. Приступили к работе региональные операторы, которые оказывают коммунальную услугу населению. Сегодня регулирование обращения с отходами потребления свелось только к регулированию обращения с твердыми коммунальными отходами (размещение ТКО на полигонах).
Единственным источником финансирования обращения с отходами потребления фактически стала плата населения за коммунальную услугу по обращению с ТКО. Осталась без внимания проблема принципиального противоречия двух систем — ТКО и ОИТ (РОП). Отходы от использования товаров, которые представляют наибольшую часть в объеме ТКО, вместо раздельного накопления и вторичного использования в хозяйственном обороте смешиваются в ТКО и направляются для размещения на полигоны.
Регоператоры получают плату по тарифу за объем ТКО, а не за его сокращение! Фактически отсутствует источник финансирования раздельного накопления и утилизации отходов от использования товаров в рамках расширенной ответственности производителей: отсутствуют целевые показатели по группам однородных ОИТ, меры поддержки раздельного накопления и заготовки (операторам РОП и заготовителям, например, невозможно встать на контейнерные площадки), не обеспечено эффективное администрирование экологического сбора, не создан фонд для аккумулирования и целевого использования средств экологического сбора (утилизационный фонд был предусмотрен поручением Президента РФ еще в 2013 г.), и идея РОП скомпрометирована введением норматива утилизации (термин «норматив утилизации» появился в результате неправильного перевода немецкого термина «целевой показатель утилизации» (нем. Ziel der Abfallverwertung), и был введен как коэффициент при расчете ставок экологического сбора).
В результате все отходы потребления превращаются в ТКО и размещаются на полигонах, формируют новые экологические проблемы, а совокупные затраты населения по обращению с ТКО растут вместо снижения издержек на коммунальные услуги за счет возвращения вторсырья в хозяйственный оборот. Имеется сильнейший дефицит мест размещения отходов, только 10% из имеющих в стране объектов размещения отходов являются легальными. Подобная ситуация может привести к увеличению потока ТКО и, как следствие, к дальнейшему значительному росту расходов населения.
По экспертным оценкам, в ближайшее время прогнозируется рост тарифа для населения за обращение с ТКО. На сегодняшний день очевидно, что цены на коммунальную услугу настолько велики, что регионы применяют меры сдерживания, это приводит к неплатежам и убыткам региональных операторов, что может привести к банкротству многих региональных операторов.
При обращении с отходами выделяют ТКО и отходы от использования товаров, являющихся объектом, в отношении которого субъекты РОП обязаны обеспечить норматив утилизации в установленном для каждой отдельно взятой группы товаров /упаковки размере. У регионального оператора по обращению с ТКО есть предусмотренное законодательством обязательство по сбору, транспортированию, обработке, обезвреживанию и размещению ТКО. При этом в состав ТКО входят ОИТ, образованные у населения.
Таким образом, ТКО включают отходы, в отношении которых есть обязательства по РОП, и те, по которым таких обязательств нет. Отходы, попадающие под РОП, уже предоплачены населением в части сбора, транспортирования, обработки и утилизации в цене покупки товаров. Однако оплачены они не на 100% своего объема образования, а только в объеме норматива утилизации. Следовательно, в тарифе регионального оператора по обращению с ТКО для населения существует «задвоение» по сбору, транспортированию и обработке отходов, в отношении которых введена РОП, в размере норматива утилизации.
Исключение из тарифа регионального оператора по обращению с ТКО этого «задвоения» не принесет эффекта снижения размера платы за коммунальную услугу по обращению с ТКО, поскольку нормативы утилизации для упаковки всех видов меньше уровня ее реальной переработки, что позволяет субъектам РОП выполнять свой норматив, не заходя в зону ответственности регионального оператора по обращению с ТКО. Для того чтобы экономически обоснованно произвести корректировку тарифа регионального оператора по обращению с ТКО и показательно для населения снизить плату за коммунальную услугу по обращению с ТКО, обеспечив вывоз полезных фракций за счет средств экологического сбора, необходимо повысить норматив утилизации товаров и упаковки до 100% (данная практика реализована в странах Западной Европы).
Тогда субъекты РОП будут вынуждены предпринимать действия по сбору и транспортировке (то есть оплате услуг регионального оператора по обращению с ТКО) ОИТ и упаковки из контейнера для раздельного сбора. Сбор и транспортировка ОИТ и упаковки у юридических лиц, которые не попадают под взаимоотношения с региональным оператором по обращению с ТКО, будет производиться последним, либо другими операторами, либо самим субъектом РОП. Принимая во внимание сложность и многосубъектность института РОП, становится очевидной важность разрешения всех указанных вопросов в новом федеральном проекте «Экономика замкнутого цикла» нацпроекта «Экологическое благополучие», руководствуясь проектным подходом в органах государственной власти Российской Федерации, после проведения необходимых научно-экспертных обоснований.